近日，文化和旅游部印發《私設“景點”問題專項整治工作方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》明確，為進一步規范旅游市場秩序、保護生態環境、維護游客權益，文化和旅游部定于9月至11月開展私設“景點”問題專項整治工作。什么行為屬于私設“景點”？這一旅游市場發展中的沉疴如何治理？各地如何開展私設“景點”問題專項整治，逐步實現共建共治共享？本文進行了初步探討——

(資料圖)

游客苦私設“景點”久矣

什么行為屬于私設“景點”？專項整治的對象包括哪些？《方案》給出了明確界定，即未經相關部門許可，在一定的場所或區域，違規為游客提供游覽服務、違規開展旅游經營活動的行為。具體表現為：無照經營，擾亂旅游市場秩序的；未經許可，擅自收取門票費用的；私自建設旅游設施，破壞生態環境的；無證經營高風險旅游項目，存在旅游安全隱患的；虛假宣傳、欺客宰客，損害游客合法權益的；私自改變土地用途，開展旅游經營的；其他違規提供旅游服務的。

每逢節假日，時有游客被私設“景點”忽悠宰客的新聞曝光，因私設“景點”引發的安全事故、旅游糾紛等屢見不鮮?？梢哉f，廣大游客苦私設“景點”久矣。

中國社科院法學研究所研究員支振鋒提到，根據旅游法規定，旅游發展規劃應當包括旅游業發展的總體要求和發展目標，旅游資源保護和利用的要求及措施。私設“景點”沒有考慮土地利用規劃、城鄉規劃和生態環境保護規劃，不一定符合資源、生態保護和文物安全等要求，甚至可能會破壞資源、生態保護和文物安全，違反旅游法、環境保護法等法律法規。

支振鋒介紹，正規景區開放應當有必要的旅游配套服務和輔助設施、有必要的安全設施及制度、有必要的環境保護設施和生態保護措施等，然后才能經價格部門審批后進行收費，這是一種規范的旅游市場秩序。而私設“景點”可能并不具備正規景區的這些條件，或因為提供的旅游服務不規范引發糾紛，或因為旅游安全設施有瑕疵造成游客發生人身傷害事件，破壞了旅游市場秩序，損害了游客合法權益。

各地文化和旅游管理部門第一時間開展行動。結合海南實際，海南省決定在全省范圍內開展私設“景點”問題專項整治工作，按照“統一領導、屬地管理、部門聯動、責任到人”原則，堅持目標導向、問題導向，堅持遠近結合、標本兼治，堅持依法治理、綜合治理。

據了解，海南專門成立了全省私設“景點”問題專項整治工作領導小組，領導小組下設私設“景點”問題專項整治工作專班。工作專班設在省旅游和文化廣電體育廳，成員單位包括省委宣傳部、省旅游和文化廣電體育廳、省自然資源和規劃廳、省生態環境廳、省公安廳、省統計局、省市場監管局、省稅務局等。

甘肅省文化和旅游廳啟動全省私設“景點”問題專項整治工作，要求各地立即行動起來，成立領導機構和工作專班，對照整治范圍，通過走訪調研、群眾反映、執法檢查、網絡排查等方式對轄區內私設 “景點” 問題進行全面排查，認真分析研判，做到底數摸清、情況摸準、問題摸透，建立私設“景點”專項整治臺賬，明確責任分工，逐一掛賬銷號。根據排查摸底結果，立即依法依規開展整改。加強分類指導，對該取締的堅決取締，對能夠整改到位的要納入監管體系，指導經營主體合法經營，提升服務質量。對于一時難以解決的，要明確整改時限，制定整改措施，落實責任單位和責任人，辦結一個、銷號一個。

多方利益共享很重要

加強景區統一管理、保障游客權益不受侵害的同時，也要兼顧當地老百姓的利益?！斗桨浮分幸蔡峒?，各地要以專項整治為契機，深入研究私設“景點”問題成因，理清政府、市場、當地群眾等各方關系，逐步實現共建共治共享。

某省沿太行山脈某個村，是一個被掛壁公路改變貧困命運的村子。但掛壁公路也成了村民與景區運營公司的“糾紛路”。村民認為，路是村里祖輩開通，當屬村民所有，但景區運營公司則認為，沒有自身的宣傳和經營，掛壁公路也只是村民的出行路。近年來，村民私設關卡宰客現象屢見不鮮，更有甚者問道指路也要收費，給游客帶來了不好的體驗，也讓景區形象蒙塵，游客敬而遠之。

南開大學現代旅游業發展省部共建協同創新中心主任石培華認為，私設“景點”反映出目的地旅游營商環境缺失。“私設‘景點’某種程度反映了當地居民、企業參與旅游發展的強烈動機和旅游營商環境缺失的矛盾，目的地過分強調‘景區’效益，而忽略發展旅游價值鏈延伸，對于營商環境重視不夠，導致當地旅游商業機會稀缺，當地居民和企業傾向于通過私設‘景點’獲取經濟利益?！?/p>

如何在旅游發展過程中，形成多方的利益共享非常重要。從景點旅游模式走向全域旅游模式，實現從門票經濟向產業經濟轉變，“景地共建”是一種探索路徑。

在浙江省臺州市黃巖區烏巖頭村，村莊的文化特色和特征被保留。四合院變身鄉土文化博物館，傳統建筑發揮新功能，引進藝術工坊、非遺體驗、古村研學等活動；新建住宅沿用傳統建筑樣式，鄉村風貌更和諧……改善鄉村人居環境，不搞千村一面，有針對性地挖掘、利用鄉村內部資源特別是文化資源，充分體現鄉村自身特色。如今，富有特色又舒適宜人的烏巖頭村，吸引了廣大游客前來度假體驗。毫無疑問，“體驗式”旅游已成為景區旅游未來發展的方向之一。

《方案》中特別強調旅行社、在線旅游企業等旅游經營者不得將私設“景點”作為旅游產品予以銷售或推薦。

不可否認的是，私設“景點”的出現，除了經濟利益驅使之外，相關社交和旅游平臺也有推波助瀾的責任?！盎ヂ摼W經濟，關注度、點擊率是平臺的盈利點。因此，平臺并不能因為與推薦目的地之間沒有商業合作，發生事故后就不用承擔法律責任。”北京藍鵬律師事務所合伙人、知名律師張起淮認為，網絡不是法外之地，博主推薦旅游地，應該真實、全面、準確。推薦平臺也應該盡到審慎注意義務，仔細審核相關內容，發現博主存在違法違規行為時，應該及時采取措施，對消費者做安全風險提示。

北京第二外國語學院文化旅游政策法規中心副主任王天星認為，應依據《在線旅游經營服務管理暫行規定》，要求在線旅游經營平臺強化景點的資質審查，不得將私設“景點”作為旅游產品進行宣傳、推薦，從源頭保障景點宣傳信息的真實性、準確性。

多元化旅游需求應重視

很多旅游事故的發生，與游客不聽勸阻、無視勸告，擅自進入非開放區域關系密切。但從另一個方面看，為什么一些游客避開大量正規景區，卻對野生景點情有獨鐘？在旅游進入個性化多元化時代，游客被景點的“野生”“原生態”吸引，也反映出對正規景區的產品價格、服務等存在不滿。

在石培華看來，私設“景點”屢禁不止反映出旅游供需矛盾依然突出。“之所以私設‘景點’難以根除，是因其受到一定游客群體青睞，已經占據一定市場份額，反映了游客多樣化體驗偏好和目的地旅游產品供給不足間的矛盾。私設‘景點’能夠快速識別出游客多元化、個性化需求而成功吸引游客體驗，而正規景區在多元化、個性化產品供給上不足?！?/p>

現在的游客越來越注重景區景點的文化內涵和人文內涵，更加講究精神層面的體驗和感受，注重旅游項目的參與性，因此景區還需要加強設計參與性旅游項目、開發休閑娛樂項目，發展體驗式個性化旅游產品，逐步實現景區內容的升級迭代。

將生態資源變成特色產品，將生態優勢轉化為經濟優勢，是一條破解私設“景點”困境的路徑，有助于樹立景區新形象。

私設“景點”的問題長期存在，而且時有反彈，專項整治不可或缺。石培華認為：“目的地要從旅游供給側發力，要通過發展全域旅游，打破‘景區經濟’路徑依賴，合理布局和發展旅游吸引物，開發多元化、個性化、高品質旅游產品活動滿足游客多樣性體驗需求，優化旅游流、消費流空間結構?！?/p>

此外，石培華認為，還需優化本地旅游營商環境，為企業、居民合法提供有序參與目的地旅游發展的機會，規范旅游企業經營流程和秩序，設計市場參與激勵機制，引導其合法有序參與旅游產品和服務供給，堅決防止此類問題反彈。最后，要加強游客消費引導和教育，提高游客消費安全風險防范意識，加強其對私設“景點”的甄別能力，自覺杜絕前往私設“景點”，主動維護消費權益和生命財產安全。

私設“景點”整治工作須對癥下藥

近期，多位旅游業內人士都提到，私設“景點”問題是旅游行業的沉疴頑疾，必須堅決進行整治。

南開大學現代旅游業發展省部協同創新中心主任石培華認為，地方文化和旅游管理部門需要深入研究私設“景點”問題的成因，理清政府、市場、當地群眾等各方主體監管和治理關系，加強日常各部門聯合監管，發揮市場監督作用，構建政府、市場、社會間的監管和治理合作機制，逐步實現目的地旅游市場秩序的主客共建共治共享。

從游客的角度出發，對待私設“景點”的態度是復雜的。一些游客認為，部分私設“景點”提供的服務滿足了游客需求。《廣州日報》評論認為，考慮將一些私設“景點”收編為“正規軍”，不失為兩全其美的辦法。既可以規范經營，又可以保障公平，游客也能得到更好的游玩體驗。

中國社科院法學研究所研究員支振鋒認為，專項整治工作不能“一刀切”，各地要根據《方案》要求分類施策。對于一些設施和服務完善的私設“景點”(包括網紅打卡地)，在滿足生態保護和安全設施條件，進行規劃和環境評估后，可通過法定程序開發建設成為正規景區。對于一些不符合正規景區要求的私設“景點”，不能滿足基本安全需要的、破壞生態的，依法嚴厲取締，依法追責相關責任人。

但是，“私設”景點要想“轉正”卻并非易事，就像對它的治理一樣復雜。在報相關部門批準時，可能涉及住房建設、生態環境、文化旅游、市場監管、城管執法等多個部門。

因此，治理私設“景點”問題需要對癥下藥，形成合力，實現共建共治共享目標。