近日，陜西省靖邊縣龍洲丹霞地貌景區(qū)遭人刻字一事引發(fā)社會廣泛關(guān)注。

資料顯示，丹霞地貌屬于不可再生資源，它的形成需要上億年的時間，且極為脆弱，一旦破壞則很難恢復。值得注意的是，近年來，全國已經(jīng)發(fā)生多起旅游者在景區(qū)破壞丹霞地貌事件。

接受《法治日報》記者采訪的專家認為，近年來，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，但旅游監(jiān)管部門主要關(guān)注旅游經(jīng)營者，較少關(guān)注旅游者的行為，旅游監(jiān)管存在制度缺陷。在立法層面上，旅游法并未明確規(guī)定對旅游者違反相關(guān)法律規(guī)定時應(yīng)承擔的法律責任，也未明確對旅游者的懲戒措施，存在立法空白。

專家建議，在旅游法框架下，各地可以出臺文明旅游條例等地方性法規(guī)，將旅游法等國家立法中未規(guī)定或規(guī)定不具體的內(nèi)容進一步細化，形成行之有效的生態(tài)旅游資源治理辦法。

旅游監(jiān)管存在缺陷

懲戒有限震懾不足

近日，陜西省靖邊縣龍洲丹霞地貌核心景區(qū)外被發(fā)現(xiàn)多處遭到人為破壞，最新的刻字落款時間是8月21日。

實際上，旅游者毀壞丹霞地貌已經(jīng)不是“新鮮事”了。

近年來，節(jié)假日一過，網(wǎng)絡(luò)上便不乏旅游者在游覽過程中踩踏丹霞地貌或在上面刻字的新聞：“四游客踩踏張掖丹霞地貌”“丹霞地貌被刻字”“游客不顧景區(qū)提示牌踩踏彩色丘陵表層土”……僅2018年就有4則丹霞地貌遭旅游者毀壞的事件被曝光。

值得注意的是，同樣是丹霞地貌遭到毀壞，但有關(guān)方面的處理方式卻不一樣。

2018年7月12日，3名旅游者用木棍在靖邊龍洲丹霞地貌景區(qū)的紅砂石上刻字，對景區(qū)造成了不可逆的破壞。當日下午，警方將3名違法嫌疑人抓獲。按照規(guī)定，靖邊縣警方對3人進行批評教育，并依法對其中兩人分別作出罰款200元的處罰，另一人因未滿14周歲，不予處罰。

同年8月28日，兩段旅游者闖入甘肅省張掖市七彩丹霞景區(qū)對丹霞地貌進行踩踏破壞的視頻在網(wǎng)絡(luò)上熱傳，引起各方關(guān)注。當日晚，視頻里的4名旅游者接受批評教育并進行道歉，但并未受到處罰。

中國人民大學律師學院院長助理、北京市法學會旅游法學研究會常務(wù)理事楊洪浦稱，不能單純從“刻字和踩踏”等破壞行為上進行比較，最終采取什么樣的處理方式，首先應(yīng)當考慮其破壞行為造成什么樣的破壞結(jié)果，即旅游者對景區(qū)的景觀或生態(tài)環(huán)境破壞到了什么程度，是可修復的還是不可逆轉(zhuǎn)的。

楊洪浦在接受《法治日報》記者采訪時說，近年來，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，但旅游監(jiān)管部門主要關(guān)注旅游經(jīng)營者，較少關(guān)注旅游者的行為，旅游監(jiān)管存在制度缺陷。與此同時，我國法律法規(guī)對旅游者出現(xiàn)違法行為時的處罰力度比較有限。

從案件處理情況來看，當發(fā)生旅游者刻字、留名等方式破壞景區(qū)生態(tài)環(huán)境的，一般主要適用的法律法規(guī)有治安管理處罰法和《風景名勝區(qū)條例》。

治安管理處罰法規(guī)定：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款;情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款：(一)刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的。”

《風景名勝區(qū)條例》規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，在景物、設(shè)施上刻劃、涂污或者在風景名勝區(qū)內(nèi)亂扔垃圾的，由風景名勝區(qū)管理機構(gòu)責令恢復原狀或者采取其他補救措施，處50元的罰款;刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定予以處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”

此外，旅游法雖然在第二章專門對旅游者進行了規(guī)定，但是第二章不足10個條文，其中第十三條規(guī)定：“旅游者在旅游活動中應(yīng)當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當?shù)氐娘L俗習慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范。”

楊洪浦認為，旅游法采用的是宣示性和倡導性的表述，雖然提到了旅游者在旅游中應(yīng)當履行的義務(wù)，但對于旅游者不履行或不完全履行上述義務(wù)時承擔何種法律責任卻并未明確規(guī)定，也未規(guī)定對旅游者采用的懲戒措施。

歸屬部門比較復雜

景區(qū)管理仍然缺位

《法治日報》記者梳理相關(guān)新聞發(fā)現(xiàn)，各景區(qū)基本沒有明確設(shè)置專門負責處理毀壞景區(qū)景觀設(shè)施的部門或機構(gòu)。有的景區(qū)由當?shù)鼐教幚砺糜握邭木坝^的事務(wù)，有的景區(qū)由景區(qū)管委會、當?shù)芈糜伟l(fā)展委員會等部門聯(lián)合進行處置。

對此，北京市法學會旅游法學研究會會長楊富斌告訴《法治日報》記者，各地應(yīng)當有明確的景區(qū)管理和執(zhí)法機構(gòu)，但因為景區(qū)的歸屬和性質(zhì)比較復雜，究竟應(yīng)當由哪些機構(gòu)來處理此類事件，應(yīng)當由各地自主決定。

中國社會科學院旅游研究與規(guī)劃設(shè)計中心主任助理齊曉波在接受《法治日報》記者采訪時稱，目前，國內(nèi)旅游景區(qū)的權(quán)屬涉及國土、自然資源、文化和旅游等多個部門，很多景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是分離的。因此在旅游執(zhí)法時，各地多由文化和旅游部門牽頭，成立由公安、市場監(jiān)督管理、物價、城市管理、國土等相關(guān)部門組成的聯(lián)合執(zhí)法小組或者辦公室，進行綜合執(zhí)法管理。

“目前我國的旅游景區(qū)并沒有統(tǒng)一的主管部門。”楊洪浦說，由于旅游景區(qū)本身性質(zhì)各異，主管部門復雜，不同類型的旅游景區(qū)存在不同的主管部門，導致實際情形非常復雜。

“例如，以水上旅游項目為主的景區(qū)，其主管部門可能是水利部門;涉及森林山川的旅游景區(qū)，其主管部門可能為林業(yè)部門;有些景區(qū)內(nèi)因為有名寺古剎，宗教部門可能是其主管部門。而星級景區(qū)則又全部歸旅游部門管理，對于非星級景區(qū)，旅游主管部門反而無權(quán)管理。”楊洪浦說。

那么，對于旅游者破壞丹霞地貌景區(qū)生態(tài)旅游資源的現(xiàn)象，該如何進行監(jiān)管呢?

據(jù)齊曉波觀察，為了保護丹霞地貌，景區(qū)方面在門票、旅游大巴、觀景棧道上都設(shè)有保護丹霞自然遺產(chǎn)的溫馨提示，但旅游旺季時，旅游者規(guī)模較大，部分旅游者為達到理想拍攝效果無視景區(qū)提醒，針對此類行為，景區(qū)應(yīng)實行旅游者實名制購票，不文明的旅游者將會被拉入景區(qū)黑名單。

但齊曉波認為，在景區(qū)系統(tǒng)管理方面，仍然存在人員不足、管理不到位、措施不及時等問題。

針對這個問題，楊富斌認為，景區(qū)管理者應(yīng)當對進入景區(qū)游覽的旅游者加強教育和宣傳，在景區(qū)游覽道路旁多立一些愛護景區(qū)設(shè)施和景觀的宣傳教育標牌，以提示旅游者愛護景區(qū)設(shè)施設(shè)備和相關(guān)自然景觀，增加監(jiān)控設(shè)備，多安排人員進行巡查，給進入景區(qū)的旅游者多重警示。

完善細化法律規(guī)定

加強文明旅游教育

針對旅游者屢屢破壞生態(tài)旅游資源，專家們分別給出了自己的建議。

在齊曉波看來，對類似“踩踏、刻字等破壞自然遺產(chǎn)”的不文明旅游者，根據(jù)《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》，省級旅游行政主管部門可設(shè)立本行政區(qū)域內(nèi)的“旅游不文明行為記錄”，國務(wù)院旅游主管部門建立全國“旅游不文明行為記錄”。

《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》規(guī)定，省級“游客不文明行為記錄”信息由下級旅游主管部門報送，或通過媒體報道和社會舉報等渠道采集。全國“游客不文明行為記錄”信息由省級旅游主管部門報送，或通過媒體報道和社會舉報等渠道采集。

齊曉波認為，在保存“游客不文明行為記錄”的同時，景區(qū)通過實名制購票，啟動聯(lián)動懲戒機制，可以讓不文明游客與旅游景點“一刀兩斷”。

楊富斌則認為，亟須在全社會加強對旅游者的文明旅游教育。

“當然，也可以在出現(xiàn)此類問題后，把損害自然景觀的旅游者的姓名和行為記入失信檔案，甚至也可以考慮將此類不文明行為通報當事人所在工作單位或者其家人，以此提示當事人對自己的旅游行為有一定約束，不能在游覽高興時就恣意妄為，無所顧忌。”楊富斌說。

在楊洪浦看來，在制度設(shè)計層面，國家可以采取分級規(guī)范方式。雖然刑法中有諸如“故意損毀名勝古跡罪”的罪名，但是不建議事事都采用刑事責任的方式進行規(guī)制。具體到破壞旅游景區(qū)景觀和生態(tài)環(huán)境的行為，適用刑法的前提是對名勝古跡或生態(tài)環(huán)境造成了極其嚴重的，甚至是不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

楊洪浦認為，旅游景區(qū)要建立完備的景區(qū)內(nèi)觀光游覽行為規(guī)范和相應(yīng)的懲戒措施，對存在不文明旅游行為的旅游者，要建立誠信檔案和黑名單制度;旅游監(jiān)管者要做好日常的執(zhí)法巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為要及時制止。

“各地可以出臺文明旅游條例等地方性法規(guī)，將旅游法等國家立法中未規(guī)定或規(guī)定不具體的內(nèi)容進一步細化，形成行之有效的生態(tài)旅游資源治理辦法。”楊洪浦說。(記者 　 陳 磊)