美麗之都小區，位于河南省南陽市張衡路與仲景路交叉口的西南角，有41幢住宅樓，小區占地面積362畝，相當于33個世界杯足球場。目前，除了1、2、3號樓建設時間早、業主已入住外，剩余的30多幢樓，要么是毛坯房，要么只建好了主體結構。夜幕降臨，在周圍燈光映襯下，爛尾樓黑魆魆連成一片。今年是美麗之都爛尾的第6年。

美麗之都的北面，當地知名度更高的爛尾樓美麗佳苑，同樣沉默地佇立在夜色中，它與美麗之都同屬一個開發商。2013年，南陽市房管中心為解決職工住房問題，以“團購”方式，定向購買錦寓置業開發的美麗佳苑商品住宅，涉及1132名干部、職工。截至2018年11月，南陽錦寓置業公司累計收取了團購房款約26197萬元。項目從2013年7月啟動，約定2016年1月11日前交房，但至今只建好了主體框架。

“房管中心的團購房都爛尾了。”談及爛尾樓，許多南陽本地人都會如此自嘲。近些年，南陽被外界冠以“爛尾樓之都”的稱號。2014年，南陽市政府統計，中心城市有302個問題樓盤。當地多位人士和政府官員對《中國新聞周刊》解釋，爛尾樓只占302個問題樓盤的一小部分，不到三分之一，更多的情況是房地產項目在預售乃至建好時，五證不全甚至一證都沒有，購房者入住多年，至今未拿到房產證。

2014年，南陽市啟動房地產項目整治，政府多次設下期限，但問題樓盤清零時間卻一再推后。2019年6月30日，是原定結束整治的時間節點，但是整治時間延長到了當年9月30日，又推遲到年底。今年南陽市委市政府再次要求，6月30日前，房地產領域整治項目全部清零。但截至發稿的9月中旬，清零目標仍未如期完成。

南陽市委中心城區房地產領域信訪突出問題專項巡察組副組長、市自然資源和規劃局副局長張玉軒告訴《中國新聞周刊》，截至目前，南陽302個問題樓盤中，已整治完成90%，還剩下28個項目難以推動。

近七成項目沒有《施工許可證》

2019年6月，美麗之都爛尾的第5年，張恒(化名)和其他購房者決定自救。

購房者們直接找到開發商談判，提出方案：購房時一部分人只交了40%的首付，剩余房款大家拿出來，找施工方，通水通電通氣，接好排污排水裝置，以4號樓做試點自救。“這是歷史遺留問題，政府不參與。企業還在打官司，深陷股權糾紛，我們跟企業幾輪磨合，他們同意了。”張恒對《中國新聞周刊》說，2019年11月5日，自救項目完工。

如今，美麗之都4號樓，北邊臨街的位置是一處大坑，被圍擋起來，雜草叢生。開發商在電梯門口貼了一張《安全事項告知書》，“因美麗之都4#樓工程相關設施尚不完善，尚不具備入住條件……業主可以先行裝修，但堅決不允許入住。”不過，今年上半年，幾戶業主等不及，裝修后搬了進去。

對張恒來說，當初買房有多憧憬，如今就有多懊惱。2012年，美麗之都的宣傳廣告鋪天蓋地，“電視上、大屏幕上、廣告牌上都在宣傳，說會修建游泳館、運動場館，大家都被唬住了。”

張恒心動了。美麗之都是南陽市政府首批批準的城中村改造項目，位置介于新老城區交匯處。他告訴《中國新聞周刊》，2012年10月，開盤前一天晚上，成百上千人在售樓部排隊，希望搶先挑選心儀的戶型。開盤當日，市、區領導都在現場剪彩。

張恒記得，當時開發商承諾“五證”會在后續補齊，2015年年底入住。所謂“五證”，是指樓盤開盤前，開發商必須取得《商品房銷售(預售)許可證》。而要拿到商品房預售證，開發商還要提前取得《土地使用權證》《建設用地規劃許可證》《建設工程規劃許可證》《建筑工程施工許可證》。不止美麗之都小區，當時不少樓盤都存在“先上車后補票”的情況。

張恒現場交了1萬元定金，選中一套130平方米、兩廳兩衛的戶型。不久后，他交了30%的購房款，共計20萬元。開發商五證不齊，業主無法在銀行按揭貸款，1年以后，張恒全款買房，補齊了剩余的30多萬元。雖然開發商違規預售，但有政府站臺，包括張恒在內的上千人對此毫無戒備心，“我們都不懂，要是懂，也不會被騙了。”

2014年6月25日，央視《焦點訪談》節目曝光南陽一處名為三杰盛世城的樓盤使用瘦身鋼筋，報道還揭露，瘦身鋼筋被長期廣泛應用于南陽市的各個樓盤。當晚，南陽市政府下發通知，要求對全市建筑工程質量全面排查整治，南陽市在建項目全部停工。中新網曾報道，“在南陽轉了半個城沒有發現一個施工的樓盤，上百座塔吊靜靜地呆在半空中，如停擺的時鐘。”

美麗之都的建設，從此陷入停滯。張恒和眾多業主在過去5年多的時間，反復找街道辦，跑到區、市、省信訪局，通常是等了半天，出來一位官員回應會了解和解決情況，將他們勸返。

2014年“瘦身鋼筋事件”之后，南陽市政府出臺了“302”政策，統計出當地共有302個問題樓盤，建立了302房地產整治項目臺賬，建立容缺辦理、資金封閉運行、綠色通道加快辦理等機制。

張玉軒向《中國新聞周刊》提供了一份《南陽市房地產綜合整治辦公室關于中心城區房地產市場專項整治工作總結匯報(2020年6月30日)》，其中提到，當時南陽市房地產行業違法占地、違法建設、違規銷售等亂象愈演愈烈。

上述文件指出，2014年該市中心城區在建的227個房地產開發項目中，57%的項目未取得《土地使用權證》，60%的項目未取得《建設工程規劃許可證》，近七成的項目沒有《建設工程施工許可證》，超過一半的項目沒有拿到《商品房預售許可證》便開始銷售。

不過，當地一位長期關注房地產的人士告訴《中國新聞周刊》，他注意到，2019年2月12日召開的全市房地產領域問題樓盤信訪突出問題化解攻堅工作動員會上，南陽市委常委、政法委書記張明體曾說，“從目前省市聯席辦交辦的245案和市房地產整治辦交辦的151案看，大多數都是去年整治中已交辦的案件，說明推進力度不夠。”

245加上151，總數是396，超過了302。據他了解，南陽市一些未頒發產權證的小區并沒有納入政府整治的名單中，問題樓盤的實際上數字要遠遠大于302，甚至也大于396。

“政策綠燈”讓企業深陷泥潭

南陽市房地產商會秘書長于杭從業20余年，見證了南陽樓市的發展。他告訴《中國新聞周刊》，2008年后，隨著“城中村”改造帶來的造城運動，當地房地產才迎來高峰。

南陽位于河南省西南部，是省內人口最多、面積最大的城市，但是經濟發展在省內并不突出。《河南統計年鑒2008》顯示，18個市中，南陽2007年的GDP排名13，人均GDP排名倒數第4。

但2007年開始，南陽城中村改造聲勢浩大。張玉軒提到，當時市政府一共批了80多個城中村項目，后來真正開工建設的有20多個。于杭向《中國新聞周刊》介紹，那時政府有意做股東，但缺乏足夠的財力拆遷，融資方式也不匹配，沒有建立融資平臺。當時“城中村”項目的普遍做法是，政府將拆遷交給開發商，開發商與哪個區談妥，就可以找政府報批。于杭估算，302個問題項目中，“城中村”項目占了1/3。

按照國家政策，“城中村”改造項目應由政府出資，對地上建筑物進行拆遷補償，實現凈地出讓。不過，張玉軒提供的上述總結匯報材料中提到：“因我市財政困難，無力承擔相關征收拆遷費用，因此當時的城中村改造項目均由開發企業出資拆遷，大量占壓企業資金，造成企業資金運轉困難，無力辦理相關手續，致使項目推進緩慢，引發大量社會矛盾。”

張玉軒說，當時開發商拿錢自負盈虧，拆完之后，政府會配給開發商一部分商品房，用來彌補拆遷支出，而這一部分商品房當時普遍沒有土地手續。

在這種模式下，南陽掀起了狂熱的造城運動。《2008年南陽市政府工作報告》統計，2007年，該市財政一般預算收入44.8億元，而城鎮固定資產投資完成555億元。于杭記得，2008年前后，政府很支持開發企業參與舊城和城中村改造，通常由規劃局長領路，與開發企業開車轉到一處，手一指，就把幾百畝地交給了開發企業。“當時企業只需要和村里簽訂協議，當天就可以辦理用地規劃，拿到一個證專門用于拆遷，而且備注用于哪個項目，效率很高。”

拿到全國農運會的舉辦權，將南陽房地產的熱潮進一步推向了高峰。2008年，原農業部、國家體育總局和中國農民體協正式聯合發文，同意第七屆全國農運會于2012年在南陽市舉辦。

南陽將農運會視為一次重大機遇，希望借此機會實現跨越式發展。據當地媒體報道，當時南陽修建了眾多基礎設施，新建7個大型體育場館，3個新興大型比賽場地，7個四星級以上賓館，升級改建6個場館和36家賓館。多位南陽人介紹，農運會的建設，使南陽市的城市框架拉大了一倍。2012年南陽市政府工作報告提到，2011年城市建設新開工項目總投資超過50億元，相當于過去10年投資的總和。

農運會的拆遷和安置程序與“城中村”改造相似。“農運會拆遷量比較大，籌備時間緊，政府為了盡快建設安置房，允許開發商在沒有任何手續的情況下，邊拆邊建，導致安置房在沒有手續的情況下開工建設。”張玉軒說。

不少企業都在“政策綠燈”中搶跑。中達置業是南陽本土規模較大的房地產企業，該企業相關負責人孫兵(化名)告訴《中國新聞周刊》，在“一切為了農運會”的背景下，政府特事特辦，按照中心城區“城中村”改造的辦法，借助社會資本進行運作。2012年4月，示范區管委會及白河街道辦事處與中達簽訂了建設項目協議，讓中達負責雙鋪段的房屋拆遷、道路拓寬改造升級、臨街景觀房建設等任務。中達承擔征收補償、安置建設的全部費用，條件是“示范區負責在雙鋪村周邊另配1000畝凈土地由中達公司用于安置和開發。命名為天匯家園的項目開工后，采取邊拆、邊建、邊銷售、邊完善手續的辦法向前推進”。

孫兵介紹，項目啟動不久，2013年3月8日，住建部督察專員要求雙鋪項目全面停工，原因是該示范區編制的《南陽新區發展總體規劃(2010–2030)》尚未得到國家層面的批準。

南陽市政府公開披露，截至2019年底，中達置業于2012年4月開始對外預售天匯家園項目樓盤，共預售商品房3400套，但規劃建設審批手續不完善，該項目已建設安置1593套，剩余1807套至今未開工建設。1807套中至今已退購房款的有385戶，申請退房款的有510戶，912戶要求盡快開工建設。7年來，天匯家園的購房者反復上訪。

“我們現在是深陷泥潭。”孫兵告訴《中國新聞周刊》，在農運會、城中村改造、新型社區建設等背景下，中達置業有7個項目被列入了302房地產整治項目臺賬，包括上述中達天匯家園。在開發商看來，某種意義上，公司項目是當時南陽政府政策的犧牲品。“當時大家都是這么做的。”

河南財經政法大學城市發展研究中心主任劉社告訴《中國新聞周刊》，這種現象在十多年前比較普遍，政府為了政績工程，忽悠開發商拿地、蓋項目，很多是口頭答應，沒有蓋章也沒有簽約。2013年之后政策收緊，過去的做法行不通，項目成了違法違規用地。“另外，政策三五年一變。原來這塊土地可以蓋房子，后來根據城市發展需求，可能規劃改成了公共用地。再加上正好沒有簽約，開發商投了錢，但是什么證都沒有，不能銷售，100%變成爛尾樓。”劉社說。

于杭認為，嚴格意義上講，房地產是“計劃經濟”，土地、資金、規劃方案、價格等都得受政府管控。“如果這個市場出問題了，政府責無旁貸，或者說政府的治理能力、管控能力、監管能力與房地產市場不匹配。”

政策一路綠燈，門檻低，房地產市場似乎遍地商機。于杭指出，開發企業光看到拆遷后能賺多少錢，沒有算拆不下去時要賠多少錢，這考驗的是開發商的管理能力、資金儲備能力、市場風險評估能力和統籌運營能力。

張玉軒介紹，據統計，現在南陽的房地產企業超過500家，具有一級開發資質的企業，大概不到10%。更多的開發商規模小，運作不規范。這也是造成房地產混亂的原因之一。“比如民間融資不規范。當時南陽到處都是擔保公司，一些企業自身沒有雄厚資金，但是靠融資‘蛇吞象’，做了很多項目。”

“土地出讓金”的補繳難題

近兩年，在全省統一要求下，先后成立了南陽市中心城區整頓規范提高房地產市場工作指揮部、南陽市房地產領域問題樓盤化解攻堅專項領導小組、南陽市處置非法集資工作領導小組辦公室等多個臨時部門。

張玉軒告訴《中國新聞周刊》，截至2020年6月底，302個房地產市場秩序專項整治項目處置化解274個，處置率90.7%，實現了市委市政府既定的“大頭落地”目標。

問題樓盤并不都是爛尾樓。南陽市房管服務中心副主任張濤曾總結，南陽問題樓盤主要包括建設手續不齊全、資金鏈斷裂、涉法涉訴、權屬糾紛等情況。

張濤曾表示，政府解決問題樓盤的方式分為四類：一是對建設手續不齊全的項目，加快完善相關手續，盡快啟動項目建設;二是對資金鏈斷裂的項目，積極協調金融機構，加大融資幫扶力度;三是對涉法涉訴的項目，督促司法部門盡快依法處置;四是對原企業法人無力推進的項目，通過破產清算、尋找合作伙伴等途徑推進項目建設。第四類是最難的，權屬糾紛復雜，也導致第三方資本很難接手。

歷時6年，整治期限為何一再延期?張玉軒解釋，早期解決的172個項目，都是比較簡單的問題，“比如項目已經有部分手續，但是預售證需要工程建設到4層以后才能辦理。大部分是涉及欠繳土地出讓金，最初項目沒有經過審批便開建，土地出讓費、城市配套費、人防費等都沒有交。”

但是，剩下的項目涉及問題更復雜，處置難度更大。大部分問題樓盤都建設于六七年前，最早的項目碧源花園，2001年動工，2003年爛尾。時間跨度大，房地產政策、地方政策和土地規劃早已不復從前。

于杭指出，土地重新招拍掛，地價該怎么定，這是2018年以前大量樓盤治理不動的一大難題。2014年統計，129個在建項目未取得《土地使用權證》，占比超過50%。如今補齊手續，土地必須先招拍掛。但是如果按照當前土地基準地價繳納出讓金，僅樓面地價就和當時商品房的銷售價相差無幾。

近些年，綠地、建業、中信、恒大、碧桂園等大開發商紛紛進入南陽的房地產市場，抬升了南陽的地價和房價。2020年7月，南陽新“地王”產生，每畝單價1186萬元，樓面價5084元/平方米。綜合溢價率高達223.6%。

“出讓金逐年增加，與十多年前不可同日而語。過去一畝地出讓金幾十萬元，現在能賣到上千萬元。”張玉軒提到，這使得企業不愿或者沒有資金實力配合相關建設手續。

政府部門也不敢輕易放低門檻。張玉軒指出，假如沒按政策執行，若干年后怕會有人追究，為什么2018年讓企業繳納的出讓金是2011年的地價?政府部門也擔心承擔責任。

2019年2月，南陽市委、市政府召開全市房地產領域問題樓盤信訪突出問題化解攻堅會議，出臺了一項新政策，“對2014年8月前已開工建設的項目，按項目開工時的基準地價評估補交土地出讓金，且不做年期修正(原則上不低于同期周邊相同級別土地的出讓價款)”。

張玉軒介紹，這項政策出臺并不容易，公檢法領導、紀檢委書記都出席了會議。這項政策提升了整治速度，2019年12月以來，政府解決了六七十個項目。

剩下的“硬骨頭”

另一個整治難度在于城市規劃的變遷。有些樓盤在建設時，手續不全，未納入前期規劃，后續新規劃出臺，兩者產生沖突。

中達置業負責人孫兵介紹，最初，天匯家園項目與原有的城市規劃沖突，示范區新的規劃尚未得到批準，遂被叫停。另外，受國家相關政策調整、該區域規劃調整、土地指標制約等因素影響，區間路因規劃調整北移，附近規劃建設立交橋，都導致建設面積縮水。孫兵提供的一份資料顯示，預售的1600多套房子無地可建，購房者常年上訪。2019年，中達在已建成區域規劃改造，整理出30多畝土地，新建了600多套安置房，退款近400套，目前還有600多套已售房屋無處建設。

官方統計的302個項目中，還有28個項目尚未解決，不少都涉及規劃沖突。張玉軒解釋，這包括三種情況：第一是違規項目，比如某項目位于機場凈空，違建高層，沒辦法拆除，暫時無法解決。第二，原項目如今占壓道路紅線或者綠地。“占壓不超過一米的項目，我們都給它辦了，但是有一大半占壓了道路，肯定建不成。也不可能拆，有些房子若干年前都已經賣出去了。”第三，企業倒閉，或者企業資金流斷裂后老板被刑拘，或者老板死了，這一類項目手續也難以完善。

問題樓盤按部就班走程序，許多還未走到終點。但對于購房者來講，這遠遠不夠。市民們更迫切的需求是，爛尾樓何時能動工?何時能拿到房產證?

在南陽街頭，仍可以看到多處爛尾樓未有施工進展。9月14日早上，眾多業主再一次自發來到市政府門口，呼吁政府出面解決爛尾樓的問題。

在人民網“領導留言板”上，南陽萬家園桂花城業主寫道，小區交房10年，辦證的費用都已交齊，開發商以各種理由推諉不網簽、不辦證。這關系到幾千業主的適齡兒童被學校拒之門外，得繳納5000元以上乃至更高的上學費才能入學，房產無法繼承、過戶、買賣。

于杭認為，在問題樓盤的治理上，可以學習許昌經驗。許昌的做法是，“產權登記采取證件分離原則，優先解決購房群眾辦證問題。”他認為，先把老百姓的房產證辦下來，可以平息民眾不滿和顧慮，讓老百姓住有所居，然后政府再梳理企業問題。

但是這需要政府的擔當。“政府擔心開發商欠稅太多，如果追繳不上，可能有國有資產流失的風險。另外，因為老百姓上訪，政府讓企業無代價或者低成本合法，對一些合規企業也不公平。第三，不合法的樓盤如果取得了合法權利，二次拆遷時，政府的補償成本會增高，有后期矛盾。”于杭分析，南陽市問題樓盤的出現、發生、治理的過程，是城鎮化中的代價，“房地產全周期都沒完整走一遍，就像看戲，整個折子戲我們都沒看過。”

張恒購買的美麗之都，在2017年迎來一次短暫的重生機會。2017年，開發商錦寓置業補齊了5證，項目繼續動工。但是不久，開發商因借貸糾紛，項目再次陷入癱瘓。目前，該項目已依法進入破產重整程序，這是南陽首例試水破產重整的爛尾項目。

等待8年，張恒被爛尾樓消耗得筋疲力盡。今年春節過后，他把房子掛在了中介想賣掉。許多南陽人都吃過爛尾樓的虧，如今南陽一些新房的房價已經超過每平方米1萬元，但爛尾樓的價格只能賣出每平方米五六千元。說起房子，張恒滿是懊悔，“這個房子90萬，掛半年也賣不掉。”(記者/楊智杰)